全面加强法治工作  推进高等学校治理体系和治理能力现代化

——在全国高校法治工作会议上的讲话

田学军

（2020年11月5日，南京）

 

同志们：

 

在当前全党全国学习宣传贯彻十九届五中全会精神之际，我们召开全国高校法治工作会议，具有特别重要的意义。会议的主要任务是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，贯彻落实全国教育大会精神，全面推进依法治教、依法办学、依法治校，深入总结高等学校依法治校的实践成果，落实加强高等学校法治工作的任务要求，推动高等学校提高治理体系和治理能力现代化水平。

 

刚刚结束的十九届五中全会，是我们党在两个一百年历史交汇点上召开的一次具有全局性、历史性意义的重要会议。中央“十四五”规划和2035远景目标的建议，清晰展望了二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标，明确提出了“十四五”时期经济社会发展的指导思想、基本原则、主要目标和重要举措，作出了一系列具有全局性、战略性、前瞻性的重大部署，是开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个奋斗目标进军的纲领性文件，是今后5年乃至更长时期我国经济社会发展的行动指南，历史意义深远。学习贯彻党的十九届五中全会精神，是当前和今后一个时期的重要政治任务。学习贯彻五中全会精神、做好当前和今后一个时期的工作，很重要的就是努力做到习近平总书记提出的“准确识变、科学应变、主动求变”，适应我们内外形势的变化。准确识变，就是把我们的思想统一到中央的决策判断上来；科学应变，就是把我们的行动统一到中央的决策部署上来；主动求变，就是把我们的方法统一到中央的工作要求上来。

 

下面，我结合会议主题，谈几点意见，与同志们交流。

 

一、提高政治站位，深刻认识加强高校法治工作的重要意义

 

法治是国家治理的基本方式。习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话中强调，让法治成为社会共识和基本准则。高校法治工作是学校工作的重要方面，既具有把握方向、顶层设计的引领性作用，也具有支撑保障、化解矛盾的基础性功能。党的十八大以来，教育部对各级各类学校的依法治校提出明确要求，并陆续开展现代大学制度、高校章程建设等工作。目前，各地各高校已经有了丰富的实践，具备一定的工作基础，认识程度也有了明显提高。面对新的形势与任务，需要各地、各高校进一步提高对这项工作重要性和紧迫性的认识。

 

第一，加强法治工作，是高校落实依法治国方略的重要任务。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从确保党和国家长治久安的战略高度定位法治、布局法治、厉行法治，开启了法治中国建设的新征程，形成了习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略。在全国教育大会上，习近平总书记专门强调要坚持依法治教、依法办学、依法治校。加强法治工作，推进依法治校，是高校落实全面依法治国基本方略的重要任务。一方面，高校要做出表率，把依法治国的新理念新思想新战略落实到学校办学治校实践当中，为法治中国建设和社会主义法治文化建设做出贡献。另一方面，依法治国实践的深入，也让高校面对越来越多的法治要求、法治监督，亟需高校健全法治工作机制来承担新任务、应对新挑战。

 

第二，加强法治工作，是推动高校改革发展的内在要求。随着我国迈入高等教育普及化阶段，高等教育领域的主要矛盾也发生了变化，从规模扩张进入到更加注重内涵式发展和提高质量的新阶段。高等学校要适应新变化新要求，加快“双一流”建设，提高治理能力和治理水平，实现内涵式发展、高质量发展。提高治理效能，离不开法治。一流大学需要有一流的制度支撑，一流大学离不开法治治理、科学治理。要从提高高校制度创新力、科学决策力、规则执行力、治理软实力的角度，重新审视和确定高校法治工作的地位和作用，纳入高等教育改革发展大局和学校工作全局统筹考虑、统一部署。与此同时，人民群众对多元化、个性化、高质量的高等教育的需求更加强烈，广大师生对更广泛、更深入参与学校治理的需求更加强烈。对高等学校办学治校水平的评价也进入新阶段，不仅要看硬件指标、论文发表，还要看高校的治理水平，看师生是否满意、社会是否认可，需要高校对师生和社会在民主、法治、正义、安全、环境等方面提出的日益增长的要求做出更有效的回应。这些矛盾的发展变化，要求高校更加重视改革发展过程与结果的公平正义，迫切需要通过推进法治工作，营造规范有序而又生动活泼的办学环境，激发办学活力，凝聚大学文化，保障高等学校内涵式发展。

 

第三，加强法治工作，是高校防范法律风险提高治理能力的基本方式。随着“放管服”改革的不断深化，高校办学自主权逐步落实，对高校如何依法用好自主权，实现自主管理、自我监督，防止权力滥用、管理任性提出了新要求。高校管理面临的问题与挑战与此前相比不仅是数量明显增加，处理的难度也大大提高了。以前，可能仅仅是处理学校的内部关系，现在要面对更多的外部关系、法律问题甚至是司法诉讼，过去很多简单、高效的管理方式，可能已经不能适应新形势下的管理需求，甚至会给学校带来不利影响，引发负面舆情。客观环境的变化，实际是“倒逼”我们要从法治的角度重新审视管理的理念、制度，通过加强法治工作，依法开展和规范自身各种活动，维护学校和师生合法权益，从而有效防范和处置学校的法律风险，提高治理的能力。要从理念开始发生一个大的变化。有什么样的理念，就有什么样的实践，想都想不到，就不可能做得到。

 

总之，新的形势与任务迫切需要高校进一步加强法治工作，切实提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

 

二、深化认识，准确把握高校法治工作的特点与规律

 

近年来，各地各高校在推进高校法治工作的过程中，取得了很多好的经验与做法，我们经过汇总、分析和比较，形成了这样的认识，就是学校法治工作的状况是衡量一个学校及其领导班子办学治校水平的重要指标，一般而言有以下的特征和表现：

 

重视法治的学校，制度体系基本健全完善。学校能够按照规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的要求，统筹推进制度体系建设，结合学校实际，依法开展制度创新，并及时进行清理和完善。学校的各项办学管理活动有规可依、有章可循，管理的规范化程度就比较高。如有的高校将校级制度分为根本制度、基本制度、具体制度，制定制度建设规划和制度制定程序，设计了比较完整的制度建设指标；在构建校级制度体系的同时，充分向学院放权，构建各具学院文化特点的子制度体系，并建立每三年清理一次的机制。

 

重视法治的学校，党政关系容易和谐融洽。党委领导下的校长负责制是公办高等学校的法定领导制度，也是学校的根本制度。充分发挥好这个制度的作用，需要学校领导班子法治意识、规则意识强，民主氛围浓；需要完善相关制度，保证常委会、党委会、校长办公会权责边界和议事规则清晰，能按照重大决策公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的程序要求开展决策。这样党政关系处理起来就比较融洽，学校各项制度运转就比较顺畅。如有的高校适时制定、修订包括党委常委会议制度、党政联席会议制度、书记校长专题办公会议制度等在内的各项议事规则，明确学校党委、行政、学术委员会、校务委员会等各种机构的职责权限和决策程序，保证了决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。

 

重视法治的学校，校内氛围比较团结和谐。学校能够尊重和保障师生的参与权、表达权、监督权，学校改革容易达成共识、得到拥护，学校发展能够凝聚各方、形成合力。如有的高校设立学生委员，吸纳博士生代表参与；有的建立师生列席校长办公会，参与有关事项决策讨论过程的制度。由于高等学校地位特殊、社会关注度高，一旦缺乏法治意识、规则不健全、程序不完善，一些所谓的“小事”不能及时公正处理，或者不能依法有效应对，就会引发涉诉案件或群体性事件，等到后面再去补救，不仅要花费更大的成本，有的还会严重损害学校的声誉。

 

重视法治的学校，内部管理往往便捷高效。法治是最大公约数，法治和效率是不冲突的，法治工作做得好，管理效率、水平也会相应提高。决策过程考虑充分一点，落实起来就会更顺利；制度规则清晰一点，操作起来就会更便利。在具体管理过程中，有的高校建立了规范性文件信息库、合同管理平台，既方便了师生，又提高了管理效率。有的省在高校推行“最多跑一次”改革，把学校各个部门的管理制度、数据等，在法治框架下统筹起来，大大简化了师生办事流程，提高了师生满意度。

 

我们也要清醒地看到，与全面依法治国的新要求和高等教育改革发展的新任务相比，高校法治工作仍然面临许多不足与问题，法治工作仍然是高校工作中的薄弱环节。一些高校对法治工作思想上重视不够，认识上不全面、不到位、不深刻，法律风险发生了、纠纷出现了才想得到、用得着，认为法治工作是慢功夫，可以缓一缓、放一放。一些高校法治工作的体制机制还不健全，依法治校的法规制度和各项要求还没有落实落地，法治工作的作用没有得到很好发挥。不同地区、不同高校法治工作进展也很不平衡。此外，依法治校的外部环境还有待进一步优化，政府部门对高等学校的行政干预依然不少，运用法治思维和法治方式管理学校、服务学校的意识不高、能力不强。

 

 

高校法治工作是非常重要的工作，也是难度很大、挑战很大的工作。从高校法治工作的规律看，做好这项工作，既要熟悉法律、政策，善于运用好法治规则，又要结合高校的教育教学和管理需求，体现教育规律和学校特点。尤其是要特别处理好四个方面的关系。

 

一是法治工作与学校全局的关系。法治工作不是单项工作，而是综合性、融入式的工作，既要为高校改革发展的全局服务，又要贯穿学校办学治校全过程和各方面。因此，依法治校不是简单由一个部门负责的事务，而是对学校改革发展提出的整体性、方向性要求。衡量高校法治工作好坏，不能仅看赢了多少官司、审了几个合同，更要看法治在全面加强高校党的领导，有效落实党委领导下的校长负责制，促进、服务和保障学校改革发展，保障师生合法权益、落实师生主体地位、有效化解学校法律风险等方面发挥的综合性作用。要看法治的原则与理念，是否真正成为办学治校的基本遵循。

 

二是法治工作与立德树人的关系。立德树人是高校的根本任务。强调法治，不意味着高校就要在管理规则上一律从严、突出刚性要求，而是要结合学校的特点，注重法治与德治的统一。习近平总书记指出，法律是成文的道德，道德是内心的法律，法安天下、德润人心。加强社会主义核心价值观教育，需要高校在教育中突出法治内涵，注重培养师生法律信仰、法治观念、规则意识，发挥好道德的教化作用和对法治的滋养作用。高校也要把道德要求贯彻到学校制度建设、法治实践中，以法治承载道德理念，崇德向善，发挥法治对德治的制度支撑作用。要善于将社会主义核心价值观转化为学校内部的制度规则和管理理念，实现德治与法治相互补充、相互促进、相得益彰，落实制度育人、文化育人。

 

三是法治工作与深化改革的关系。深化综合改革是当前高校的重要任务。改革越深入，越需要借助法治来破解难题。正如习近平总书记指出的，改革与法治，如鸟之两翼、车之两轮，要坚持在法治下推进改革，在改革中完善法治。高校深化改革，一方面要坚持重大改革于法有据的原则，遵守国家法律法规，善于运用学校章程和规章制度为改革提供依据；另一方面，也要自觉根据新实践、新要求不断修改、完善和创新现有的章程制度，为改革开拓空间，巩固改革成果。高校领导干部也要带头尊法学法守法用法，增强运用法治思维和法律手段解决学校改革发展中突出矛盾和问题的能力。

 

四是法治工作与鼓励创新的关系。我们正处于创新迸发的大时代，未来的国际竞争是创新能力的竞争。同时，信息技术的发展也使得教育形态、手段和方式面临重大创新。国际学界认为，在新的一轮科技革命推动下，新的一轮教育革命正在发展、正在形成，这次的疫情，使得这个进程进一步加快，将从理念到方式方法等方面产生巨大的影响，有可能是颠覆性的影响，我们必须从思想上高度重视，在行动上抓住这个机会。高等学校是创新的重要主体，自身也面临着组织重构、流程再造的创新需求。要积极以法治思维支持创新、鼓励创新，营造有利于创新的制度环境，培养具备创新精神、实践能力的人才。高校要善于抓住创新的关键环节，大胆进行制度创新、机制创新、文化创新，特别是要明确创新主体的权利义务关系，开展内部规章制度清理、消除繁苛，破除影响创新的制度障碍，给校内各主体提供创新的空间和稳定的预期，用法治推动创新、服务创新。

 

三、抓住重点，扎实推进高校法治工作任务的落实

 

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。十九届五中全会在总结决胜全面建成小康社会取得的决定性成就时，特别提到高等教育进入普及化阶段，这是一个具有标志性意义的大事。我国高等教育从90年代末开始进入快速发展的轨道，从大众化过渡到普及化阶段，为各行各业输送了大批各类型高素质人才，有力支撑了国家经济社会建设。2019年我国新增劳动力50.9%接受过高等教育，高等教育在学总规模超过4000万人，毛入学率达51.6%，超过国际公认的50%的门槛，已经完全进入普及化阶段。同时，五中全会提出“十四五”时期全民受教育程度不断提升，建设高质量教育体系，2035年建成教育强国。全会涉及教育的有很多方面，比如基本公共服务均等化水平明显提高，要求我们进一步推进教育公平和义务教育均衡化；比如建设人才强国，需要教育更有力的支撑和保障；比如实现关键核心技术的突破、进入创新型国家前列，需要教育特别是高等教育领域作出更大的贡献。五中全会对法治也进行了专门部署，提出到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会；“十四五”期间国家治理效能得到新提升，社会主义民主法治更加健全。这些目标任务，对全面依法治教、依法行政、依法治校都提出了新的更高要求。

 

教育部党组高度重视高等学校法治工作，强调要善于运用法治方法抓治理。今年7月，教育部印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，第一次针对高等学校法治工作专门发文，为高校法治工作正名、定性、确权、定责、赋能，明确内涵属性、职能定位和重点任务。各地各高校要在思想上切实重视起来，认识到加强高校法治工作是全面推进依法治国的重要内容和具体行动，是部党组适应新形势作出的重要决策部署，必将对学校全局工作和长期发展具有重大意义和重要作用。当前和今后一个时期，各地各高校要深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，进一步提高使命感、责任感、紧迫感，努力把高校法治工作的各项任务落到实处、抓出成效。

 

一是健全法治工作体制机制，确保工作落地落实。健全的工作机制是推动抓落实的基本条件。要从健全领导机制入手，切实加强学校党委对法治工作的领导。落实党政主要负责人作为推动法治工作第一责任人的要求，书记校长要率先垂范，牢固树立法治意识，时刻绷紧法治这根弦，关心、重视法治工作，经常性地研究部署法治工作，明确有校领导分管法治工作。要把依法治校作为基本办学理念，把法治工作纳入学校发展规划和年度工作计划。要从健全机构队伍着力，提升法治工作能力水平。根据统计，目前部属高校和省部合建高校中，独立设置法治工作机构的仅有11所，挂靠其他部门的有67所，其他的仅设置了法治工作岗位。在人员配备上也很不平衡，有的高校配备了10名专职人员，而有的高校仅有1名法务工作人员还兼做其他工作。有高校建立了总法律顾问制度，这是一个很好的探索。有了总法律顾问，学校就多一位从法律角度把关的有力助手，值得鼓励和推广。要以明确职责权限为基，落实法治工作地位。法治工作机构的定位是学校重要的管理部门而不是咨询部门，要确保法治工作机构在学校全局工作中不缺位、在重大决策中不缺位、在考核评价中不缺位。法治工作机构要参与学校重大决策，打好法治预防针、做好法治体检。要落实合法性审查的要求，未经合法性审查或合法性审查不通过的不得提交决策会议、不得印发实施。要探索建立由法务部门统筹协调学校各类法律事务的工作机制。要以健全评价机制为要，提升法治工作实效。把法治工作作为对学校评价的重要指标。落实高校领导干部述法制度，把法治素养作为衡量干部的重要内容、作为考察干部的重要依据。

 

二是健全以章程为核心的制度体系，实现良法善治。近年来，我们大力推进高校章程建设，已经形成一校一章程格局，实现了中国高校章程从无到有的跨越，下一步要集中力量把章程用起来，着力提高校内规章制度体系的系统性、完备性、科学性。要积极稳妥推进章程修订。适时修订章程，是彰显章程活力的必要动作。目前教育部已经审核同意了15所高校章程的修订案，下一步要推进高校进一步把加强党的领导等内容在章程中予以体现，转化为学校内部制度，同时也要处理好章程的稳定性和适用性的关系，充分发挥章程在学校治理中的基础性作用。要科学规范文件管理，统筹谋划制度建设，按照效力层级、业务领域科学分类，按照精简效能的原则加强管理，统筹考虑学校内部的根本制度、基本制度、重要制度，健全制度体系。要建立健全规范性文件定期清理制度，避免政策不衔接、政策打架、政策陈旧等问题。要及时清理不合时宜的规章制度，为改革发展和创新营造宽松的制度环境。要切实推动制度实施。加强宣传教育，使章程和规章制度要为师生广泛知晓、自觉遵守。通过制度实施，凝聚师生共识、涵养制度文明、培育大学文化，推动实现良法善治。

 

三是健全师生权益保护机制，突出以人为本。师生是学校治理的重要主体。理念要进一步创新。高校要切实树立以师生为本的理念，不能为了实现管理便利而增加师生负担，不能为了达到管理目标而侵犯师生合法权益。机制要进一步健全。要健全校内纠纷解决机制，把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本方式，建立并综合运用信访、调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制，特别是健全学生、教师申诉制度，形成公平公正的处理程序，依法妥善、便捷地处理学校内部各种利益纠纷。环境要进一步优化。要发扬民主，充分保障师生参与权、表达权、监督权。要营造宽容、宽松的校园文化环境，建立容错纠错机制，鼓励师生大胆探索、锐意创新。要加强服务和保障，在项目申报、科技成果转化等方面为师生做好服务。

 

四是健全法律风险防控体系，维护和谐稳定。教育系统可能面临的法律风险，包括规则改变、特殊群体、特别措施、情势变更、新兴业态等方面。为了应对这些法律风险，我们提出了明确职责、依法决策、注重程序、尊重权利、注重方式、关注诉求等六个方面的应对举措。各高校也要系统梳理招生、学生管理、教育教学、社会服务、国际交流合作、人事管理、后勤管理、知识产权保护等各个方面的法律风险，做好预判预防，形成应对方案。逐步建立起风险防控体系，为对外交流合作提供法律支撑和法治保障。

 

五是健全宪法法治教育体系，强化育人功能。习近平总书记高度重视宪法法治教育，还就开展民法典教育提出了明确要求。各地各高校要把普法作为一项基础性工作和光荣使命，以宪法为核心，以民法典为重点，改进教育教学方式，进一步提升高校法治教育的专业化和规范化水平。要重视课堂主渠道，上好《思想道德修养与法律基础》课等高校思政课程，在《宪法学》《法理学》修订中及时充分地体现新修订宪法精神，在“形势与政策”课中专门增加宪法法治知识内容，提升课堂教学的针对性和实效性。各门课程尤其是人文社科类课程都要体现宪法法治教育的内容。要重视普法实效，不断丰富普法内容和形式，积极参加“学宪法 讲宪法”系列活动和宪法晨读等活动，让宪法教育走进高校校园、走进大学生的学习生活。要重视人才培养，坚持立德树人、德法兼修，打造优质教育资源，实施“卓越法律人才教育培养计划”，加强与法治实务部门交流，着力提升专业素养，培养高素质法治人才。要重视基础研究，发挥高校学科齐全、人才密集的优势，聚焦现实问题，提炼规律认识，为完善中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家提供理论支撑。

 

各级教育部门要健全法治工作保障机制，营造高校依法治校的外部环境。要坚决贯彻落实中央决策部署，持续深化高等教育领域放管服改革。放要放到位，放出活力。就是按照能放尽放的要求推进简政放权，切实落实高校办学自主权，加快编制教育部权责清单，厘清政府和高校关系，避免越位错位缺位。管要管得准，管出质量。要建立法治工作年度报告制度和重大涉诉案件通报制度，高校每年要将法治工作形成年度法治工作报告报送主管部门，高校日常办学过程中发生的疑难、重大案件或可能引发重大影响、社会稳定的案件，也要及时报告。必要的，教育部要牵头会商处理，避免引发系统性风险。要转变对高校的评价考核方式，把法治工作情况、治理水平和师生满意度等作为重要指标。服要服务好，服出效益。要加强对高校领导干部的法治培训和法治工作人员的业务培训，通过工作会、研讨会、培训班等多种方式加强高校法治工作的沟通交流和工作指导。要尊重基层的首创精神，积极宣传高校依法治校的经验。很多学校在这方面有很多好的做法，好的经验，我们需要不断总结。要切实依法解决高校面临的突出问题。习近平总书记对校园安全问题很重视，明确要求依法治理、杜绝“校闹”。2019年，我们会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发了《关于完善安全事故处理机制 维护学校教育教学秩序的意见》，也就是依法治理“校闹”的意见，提出了“预防为先、不闹也赔、闹也不赔、依法打击、联合治理”的要求，推动用法治方式、在法治轨道上解决学校安全问题，各地各校已经取得了一定的成效。下一步，各地各高校要进一步抓好《意见》的贯彻落实，研究更加管用有效的办法，要不断完善学校的外部制度环境，为学校依法办学保驾护航。

 

作为部属高校、部省合建高校，不仅要成为学术水平一流的高校，也要成为推进高校法治工作的第一梯队，要在深化依法治校，实现学校治理体系和治理能力现代化方面，走在全国高校的前列，成为标杆、作出表率。

 

同志们，当前和今后一段时期高校法治工作的目标已经明确，思路已经清晰，任务已经部署。让我们更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于教育的重要论述和全面依法治国新理念新思想新战略，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，开拓进取、扎实工作，以更大的决心、更实的举措开创高校法治工作新局面，推进高校治理体系和治理能力现代化、促进高校高质量发展、办好人民满意的高等教育，为实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献！

 

【作者田学军：教育部党组成员、副部长】

 

策划：唐景莉

 

监制：李石纯

 

制作：王惠英

 

核校：杨   婧